Angka Rp10.000 triliun mungkin sulit dibayangkan. Namun, yang lebih penting daripada membayangkan besarnya utang adalah memahami seberapa berat beban yang harus ditanggung negara untuk membayarnya.
Utang pemerintah yang telah menembus Rp10.000 triliun tentu mengundang perhatian. Namun, dalam menilai kesehatan fiskal sebuah negara, nominal utang saja tidak cukup. Kita perlu melihat dua indikator lain yang justru memberikan gambaran lebih jelas mengenai tekanan yang dihadapi APBN: debt-to-GDP ratio (DGR) dan debt service ratio (DSR).
DGR menunjukkan seberapa besar utang dibandingkan dengan ukuran ekonomi nasional. Sementara itu, DSR menunjukkan seberapa besar penerimaan negara yang harus digunakan untuk memenuhi kewajiban pembayaran utang. Perbedaannya sederhana, tetapi sangat penting. DGR memberi tahu kita seberapa besar utang yang dimiliki negara. DSR memberi tahu kita seberapa besar “napas” APBN yang harus digunakan untuk membayar utang tersebut.
Perbedaan ini penting karena sebuah negara dapat memiliki rasio utang terhadap PDB yang relatif moderat, tetapi tetap menghadapi tekanan fiskal yang cukup berat apabila penerimaannya tidak tumbuh sebanding dengan kewajiban pembayaran utangnya.
DGR: Seberapa Besar Utang Dibandingkan dengan Ekonomi?
Debt-to-GDP ratio merupakan perbandingan antara posisi utang pemerintah dan produk domestik bruto (PDB). Indikator ini memberikan gambaran mengenai besarnya utang dibandingkan dengan kapasitas ekonomi suatu negara.
Dalam sistem keuangan Indonesia, terdapat batas hukum bahwa jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60 persen terhadap PDB, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Batas tersebut merupakan salah satu fiscal rule yang dibangun setelah pengalaman pahit krisis ekonomi 1998. [Sumber: Kementerian Keuangan]
Namun, jika rasio utang masih berada di bawah angka tersebut, bukan berarti persoalan otomatis selesai. Angka 60 persen adalah batas hukum, bukan garis yang secara otomatis memisahkan negara sehat dan negara bermasalah. Karena itu, melihat utang hanya melalui DGR dapat menimbulkan rasa aman semu.
Bayangkan seseorang memiliki utang Rp500 juta. Utang itu bisa terasa sangat berat bagi seseorang dengan penghasilan Rp5 juta per bulan, tetapi relatif ringan bagi seseorang dengan penghasilan Rp100 juta per bulan. Nominal utangnya sama, tetapi kemampuan membayarnya berbeda. Negara pun demikian.
DSR: Berapa Banyak Penerimaan yang Habis untuk Utang?
Di sinilah debt service ratio (DSR) menjadi penting. Secara sederhana, DSR pemerintah menunjukkan perbandingan antara pembayaran kewajiban utang, terutama pokok dan bunga, dan penerimaan negara dalam periode yang sama.
Jika DSR meningkat, semakin besar bagian penerimaan negara yang harus disisihkan untuk memenuhi kewajiban utang. Konsekuensinya, semakin sempit pula ruang fiskal yang tersedia untuk membiayai pendidikan, kesehatan, perlindungan sosial, infrastruktur, serta berbagai program pembangunan lainnya.
Dengan kata lain, DGR berbicara tentang ukuran utang, sedangkan DSR berbicara tentang kemampuan membayar utang. Keduanya ibarat melihat kondisi keuangan dari dua sisi. DGR menunjukkan seberapa besar utang dibandingkan dengan kapasitas ekonomi, sementara DSR menunjukkan seberapa besar penerimaan yang harus digunakan untuk membayar kewajiban utang.
Karena itu, DSR yang terus meningkat seharusnya menjadi alarm yang tidak kalah penting dibandingkan dengan kenaikan DGR.
Mari Waspada
Dengan menggunakan angka semester I 2026 yang menunjukkan DGR sekitar 41,3 persen dan DSR sekitar 48 persen, persoalannya menjadi lebih jelas.
DGR sebesar 41,3 persen memang masih cukup jauh dari batas 60 persen yang ditetapkan dalam kerangka hukum keuangan negara. Namun, angka tersebut sudah berada di atas posisi 2021, ketika pandemi mencapai puncaknya, yakni sekitar 41,1 persen, dan mulai mendekati level 2005, ketika Indonesia masih berada dalam periode pemulihan setelah krisis 1998.
Yang lebih mengkhawatirkan justru DSR. Jika sekitar 48 persen penerimaan negara harus dialokasikan untuk pembayaran pokok dan bunga utang, berarti hampir separuh penerimaan negara sudah memiliki peruntukan sebelum pemerintah membelanjakannya untuk kebutuhan lain.
Tentu saja, angka tersebut tidak serta-merta berarti Indonesia berada di ambang kebangkrutan. Pemerintah masih memiliki berbagai instrumen fiskal, aset, basis penerimaan, serta kemampuan mengakses pasar pembiayaan. Namun, tren tersebut memberikan pesan yang sangat jelas: ruang fiskal terbatas. Semakin sempit ruang fiskal, semakin selektif pula pemerintah harus menentukan prioritas.
Pada titik ini, penting untuk menghindari kesimpulan yang terlalu sederhana. Utang negara tidak selalu buruk. Negara bahkan dapat menggunakan utang untuk membiayai pembangunan yang meningkatkan produktivitas, memperluas basis ekonomi, menciptakan lapangan kerja, dan pada akhirnya meningkatkan penerimaan negara.
Masalahnya bukan semata-mata berapa banyak pemerintah berutang, melainkan untuk apa utang tersebut digunakan dan apakah manfaat ekonomi yang dihasilkan cukup besar untuk membantu memenuhi kewajibannya pada masa depan.
Utang untuk membangun infrastruktur produktif tentu berbeda dengan utang untuk membiayai belanja yang manfaat ekonominya cepat hilang. Karena itu, ketika DGR dan DSR sama-sama bergerak naik, jawabannya bukan sekadar menambah utang atau mengurangi belanja secara membabi buta. Jawabannya adalah meningkatkan kualitas setiap rupiah yang dibelanjakan negara.
Belanja harus menghasilkan efek pengganda (multiplier effect). Produktivitas harus meningkat. Investasi harus tumbuh. Lapangan kerja harus bertambah. Dunia usaha harus bergerak. Pada akhirnya, basis penerimaan negara pun harus ikut membesar.
Dengan demikian, pertumbuhan PDB dan penerimaan negara bukan sekadar target makroekonomi, melainkan bagian dari strategi menjaga kemampuan negara dalam memenuhi kewajiban utangnya.
APBN 2027 Harus Lebih Selektif
Karena itu, penyusunan APBN 2027 seharusnya menjadi momentum untuk melakukan evaluasi serius terhadap seluruh program pemerintah, termasuk program-program populis yang membutuhkan anggaran sangat besar, seperti Makan Bergizi Gratis (MBG) dan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih (KDMP).
Evaluasi bukan berarti menolak tujuan program.
MBG, misalnya, memiliki tujuan sosial yang penting. Demikian pula KDMP yang dapat menjadi instrumen untuk memperkuat perekonomian masyarakat desa. Namun, tujuan yang baik tetap membutuhkan desain kebijakan yang efisien, terukur, dan berkelanjutan.
Pertanyaan yang harus diajukan bukan sekadar, “Apakah program ini baik?”
Pertanyaannya harus lebih lengkap: berapa biayanya, siapa penerima manfaatnya, apa hasil ekonominya, bagaimana hasil tersebut diukur, dan apakah manfaatnya sebanding dengan biaya yang dikeluarkan negara?
Dalam kondisi ruang fiskal yang semakin terbatas, setiap program harus berani diuji dengan pertanyaan-pertanyaan tersebut. Sebab, APBN bukanlah rekening tanpa batas.
Setiap rupiah yang digunakan untuk satu program berarti menghilangkan kesempatan untuk menggunakan rupiah yang sama bagi program lain. Dalam ilmu ekonomi, inilah yang disebut opportunity cost atau biaya peluang. Ketika beban pembayaran utang semakin besar, biaya peluang itu pun semakin tinggi.
Karena itu, efisiensi bukan berarti pemerintah harus berhenti membangun. Efisiensi justru berarti pemerintah harus semakin cermat dalam memilih apa yang dibangun dan apa yang menjadi prioritas.
Jangan Menunggu “Suddenly”
Ada sebuah dialog pendek dalam novel Ernest Hemingway, The Sun Also Rises, yang terbit pada 1926. Ketika salah satu tokohnya ditanya bagaimana ia mengalami kebangkrutan, jawabannya sederhana:
“Two ways. Gradually and then suddenly.”
Kalimat itu sederhana, tetapi mengandung pelajaran ekonomi yang dalam. Kebangkrutan jarang datang seperti petir yang tiba-tiba menyambar langit cerah. Sering kali, ia didahului oleh perubahan-perubahan kecil yang berlangsung perlahan, kemudian pada suatu titik berubah menjadi sesuatu yang tidak lagi mudah dikendalikan. [Sumber: The Sun Also Rises]
Rasio utang yang meningkat sedikit demi sedikit mungkin belum terasa mengkhawatirkan hari ini. Beban pembayaran utang yang bertambah setiap tahun pun mungkin masih dapat ditanggung. Namun, jika penerimaan tidak tumbuh secepat kewajiban, ruang fiskal dapat menyempit secara perlahan tanpa banyak disadari.
Karena itu, pemerintah tidak perlu menunggu sampai ruang fiskal benar-benar sesak untuk mulai berbenah.
Kita tidak perlu takut pada utang. Yang perlu kita waspadai adalah utang yang tidak menghasilkan pertumbuhan, belanja yang tidak menciptakan nilai tambah, serta kebijakan yang baru dievaluasi ketika ruang untuk memperbaikinya sudah terlalu sempit.
Pada akhirnya, kesehatan APBN bukan tentang seberapa besar negara mampu meminjam, melainkan seberapa bijak negara menggunakan setiap rupiah yang dipinjam.